上述分析指出，环境效益债券应用于农村环境治理具有必要性和可行性。然而，法制不完备背景下环境效益债券的应用还存在诸多挑战，加快制度供给无疑是环境效益债券赋能农村环境治理的有力保障。(一)规范挑战与软法制度供给现阶段我国环境效益债券应用的法律规范还不甚完备，与之相比，域外已有多项相关法律规范指导环境效益债券发行及实施，例如，新西兰环境部和初级产业部制定了一项《国家人工林环境标准》(National Environmental Standard for Plantation Forestry，NES－PF)，其中包括一系列可适用于衡量环境影响的评价标准。2014年6月，美国颁布法案(Social Impact Bond Act, H．R. 4885)，帮助政府探索环境效益债券。2014年7月，美国参议院通过了一项类似的法案(Pay for Performance Act，S.2691)。2018年2月，美国《社会影响伙伴关系成果支付法案》(Social Impact Partnerships to Pay for Results Act，SIPPRA)签署生效，旨在提高某些公共服务的效率。国会拨款1亿美元用于实施“社会影响伙伴关系示范项目”，并支持这些项目进行可行性研究，SIPPRA主要由美国财政部管理。2019年，俄克拉荷马州参议员罗杰·汤普森(Roger Thompson)积极推动通过《为效果付费法案》(Pay for Success Act)，规定了为效果付费协议应当包括的主要内容等等。由此可见，我国农村环境治理视域下环境效益债券的应用将面临“无法可依”的尴尬局面，亟待出台相关法律规范并完善现有法律体系。当前，环境效益债券试点与风险防范的实现需要适时调整有关规范，硬法稳定性的特点意味着其不能担此重任，而软法的软实力已越来越彰显其活力，与环境效益债券发展与风险防范的需求相耦合。软法规范具有鲜明的合意性与契约性，这些规范的形成即是一个平等协商的过程。在当下环境效益债券经验不足的情况下，由政府财政部门与自律组织等多主体共同发布环境效益债券相关的鼓励、规范、引导行业发展的软法规范是可行之道。需要首先明确的是，在环境效益债券软法规范的制定中，必须充分论证与硬法的协调统一，减少违法违规可能性，例如不能违反《预算法》等法律规定，遵守法律是环境效益债券得以成功开发之前提，解决诸如非法举债问题，可以结合《预算法》的规定，将国务院及其职能部门的相关债务政策进行法律化改造，并构建可行的地方政府债务制度，对政府债务的限额审批、限额分配、规模控制等做出详细规定，这是确保地方政府举债权依法、正当行使的重要制度基础。在此基础上，还需做好以下两点：其一，环境效益债券软法制度构建需秉持科学立法原则。科学立法原则在立法活动中可以解析为对调整事态的本相认知和对其他立法原则所提议之目标和价值的落实，前者要求在科学立法原则的指导下，对作为立法对象的社会关系自身及其背后的客观逻辑予以清晰把握；后者要求在科学立法原则的指导下，找寻实现各种预定目标的最优方案。科学立法原则指导下环境效益债券软法制度的构造应科学把握环境效益债券的本质，以特定时期资源禀赋的比较优势为依据，制定符合现实需要的软法制度。例如《“十三五”环境影响评价改革实施方案》明确提出要：不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环评管理体系。要将农村环境治理预期目标、落实主体、运行流程、开展情况等具体信息置于多元治理主体监督视野内。因此，农村环境治理视域下环境效益债券软法内容应涵盖环境效益债劵的预期目标、落实主体、运行流程、开展情况和风险防范等，同时需要充分考察我国农村环境治理的实际状况。其二，环境效益债券软法制度构建需重视民主参与。从农村环境治理政策导向来看，《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》《农村人居环境整治三年行动方案》与《国家乡村振兴战略规划(2018－2022)》等政策均指出要鼓励市场和社会主体参与，《环境保护法》《环境保护公众参与办法》指出要对多元治理主体在环境治理协同合作参与给予保障，笔者认为这种参与应当包括立法中的参与，因此有关软法规范构建需考虑多元主体及利益相关者参与，例如受益群体指政策划分出的局域群体，是政策干预行为之主要对象以及政策利益分配之承担主体，因而环境效益债券软法制度供给无疑要重视受益群体等的意见和建议。(二)发行挑战与监管制度供给迥异于域外的是我国支持环境效益债券发行的经验有限，欠缺可靠数据和信息使环境效益债券发行面临困难，相关法律规范的缺失可能导致环境效益债券发行处于一种无序状态之下，如何发行、谁来监管等问题暂未理清。从政府视角来看，囿于我国地方政府专项债券的发行规模和比例、发行审批、发行过程的审核制度不够严格，可能给政府带来寻租腐败的空间，政府可能借以环境效益债券将农村环境治理责任转移给市场及社会主体。从市场视角来看，在环境效益债券的模式框架下，理论上政府为效果付费，具体的农村环境治理任务交由市场、社会主体等实施，根据环境效益债券“无效果则无付费”的特点，市场、社会主体应当对环境效益债券发行实施承担相应的监管责任，但是过去政府行政权过于强势的后遗症导致了我国市场、社会主体发展能力不足、发展体制机制不健全。市场主体参与供给公共服务的法律规制内容在法律、法规以及地方性立法中尚属立法空白。社会主体大多依附于政府管理之下，导致组织内部管理不佳、工作效率低下、职责不清等现象较为明显。因此难以胜任农村环境治理视域下环境效益债券发行的监管任务。另外，如果对环境效益债券发行中的市场、社会主体缺少再监管，就可能造成 “三角债”扰乱环境效益债券的市场秩序，进而损及农村环境治理中的公共利益。对此，需从政府与市场两方面进行监管制度供给。于政府监管来讲：虽然上文分析指出政府可能在环境效益债券发行中实施利益寻租行为，但法制不完备背景下环境效益债券发行仍需政府发挥重要作用。第一，在宏观方面，可先由财政部负责，因其在规范举债融资机制、严控法定限额内债务风险、防控隐性债务风险方面具有绝对优势，同时财政部下设诸多监管局，可以负责各地环境效益债券发行的具体监管，并会同央行、证监会等部门建设大数据监测平台，与地方政府、行业自律组织等协同做好环境效益债券发行监管工作。第二，在微观方面，地方政府作为公共利益的代表，需确保环境效益债券的合法、有序发行，需要通过实地调研等多种方式准确厘清环境效益债券发行的具体问题，问题意识来源于实践，对法律现象进行细致的观察、调查和实验，获取客观真实材料，总结出法律现象背后的本质属性和发展规律。此外，为了确保环境效益债券发行工作的顺利开展，政府还应秉持激励性监管理念，提供催化资金来支持开发试点。例如《农业资源与生态环境保护工程规划(2016－2020年)》指出：要切实发挥财政资金保障作用、引导作用和杠杆作用。基于此，政府需提供催化资金撬动更多金融资本、社会资本参与环境效益债券，促进农村环境治理的效果实现。于市场监管来讲：第一，我国环境效益债券发展还处于摸索阶段，环境效益债券发行需要探索建立行业自律组织等，行业自律组织等与第三方专业机构配合政府分析确定环境效益债券拟干预的农村环境问题，拟定标准明确的项目目标，政府在特定时期内掌握的治理资源非常有限，意欲在一定的期间内将所有农村环境治理问题纳入环境效益债券中进行解决不切实际，准确识别能够干预的问题是环境效益债券发行的关键。同时，行业自律组织等参与确定环境效益债券应用的具体项目，能够防止政府推卸法定职责，向社会甩包袱，不切实履行法定职责。第二，准确的环境目标是环境效益债券发行的基础，需依托专业环境监测机构对环境效益债券环境目标进行复评，防止环境效益债券主体之间相互勾结，拟定有利于其获取经济利益的环境目标，损及投资者利益以及农村环境治理中的公共利益。(三)投资挑战与激励制度供给环境效益债券为效果付费特征下投资者面临投资资本“全有或全无”风险。政府在项目到期时根据评估结果向投资者付费，投资者资金将被长期锁定，承受资金流动性不足风险，同时投资者在转让时可能囿于无法找到交易对手而难以变现，但似乎投资者以外的主体无论项目成功与否都能获得报酬。由此可见，项目风险大多在于投资者，因此如何吸引投资者投资无疑是环境效益债券应用的重大挑战之一。目前，我国投资者投资激励制度存在诸多问题：一是，环境效益债券投资者风险防范和风险分担机制仍不完备。如前述美国亚特兰大市试点环境效益债券时由洛克菲勒基金会(Rockefeller Foundation)提供资助，为该市西区易受洪水侵袭的社区提供价值约1290万美元的绿色基础设施项目融资。巴尔的摩与切萨皮克湾基金会(Chesapeake Bay Foundation)合作，并在克雷斯格基金会(Kresge Foundation)的支持下发行环境效益债券，而我国暂未有基金会等参与分担投资者风险。二是，在我国环境效益债券的制度环境还不完备的背景之下，环境效益债券投资者退出机制仍不完备。农村环境治理具有长周期性的特征，考虑到如果涉及民生的农村环境治理中断很可能会遭受公众指责，政府往往会尽力使环境效益债券项目持续推进，在此情形下，政府难以即时调配财政资金，那么鼓励投资者继续投资便是最佳选择，但是投资者可能不愿再继续投资该项目，抑或因为经营困难等客观原因导致继续投资能力不足，因此构建投资者退出机制具有重要意义，但当前有关投资者何时退出、如何退出等问题仍待明确。三是，环境效益债券投资者法律救济机制缺位。目前我国还未出现相关纠纷，有关投资者救济机制建设还未被重视，因而环境效益债券投资者的法律救济机制研究尚属空白。随着环境效益债券的逐渐成熟以及其他金融风险缓释和分担工具的逐渐完善，构建环境效益债券投资者激励制度已然可行。第一，建立投资者风险提示及分担制度。其一，在投资者投资环境效益债券之前，有关方需履行严格的风险提示和告知义务，落实环境效益债券投资者知情权，同时科学划分环境效益债券风险等级，推荐与投资者风险承受能力相适应的项目。同时要借鉴我国社会效益债券的制度经验建立投资者应急预案及债务融资工具持有人会议，确保投资者利益诉求表达的渠道畅通。其二，政府需合理确定项目回报率，可通过运营补贴、资本补助等方式，稳定环境效益债券投资回报、分解投资风险。同时2020年7月14日国家绿色发展基金正式推出，资本金达885亿元，农村环境治理领域的环境效益债券发行可由此基金提供支持，这不仅能缓释投资者风险，还能催化环境效益债券的快速成熟。第二，建立投资者退出机制。尽管农村环境治理视域下环境效益债券投资者可能会受到项目意图和政策使命的制约，但我们应该清晰认识到投资者退出机制对投资者保护的重要性，环境效益债券协议必须嵌入若干可变条件的条款，当外在不确定因素或风险发生时，协议方有明确的依据、确定的程序来重新调整权利义务分配。投资者应当有权依据合同可变条款选择退出环境效益债券项目以减损，其他主体也可在定期核查发现危机后及时通过合同可变条款调整权利义务分配以保护投资者利益。此外，投资者回售选择权条款也应是协议关键内容之一，以有效保障投资者退出。第三，完善投资者司法救济机制。建立多元化救济渠道和阶梯制路径，重视和解、调解等低成本、高效率救济途径；仲裁解决环境效益债券争议具有明显优势，仲裁委员会聘请的仲裁员都是各领域的专家，由于环境效益债劵纠纷多涉及专业知识，由专家断案更有权威；此外，法院可根据环境效益债券的争议作出示范性判决，其他投资者和参与主体可以据此预期判决结果，从而有利于节约纠纷解决成本。(四)执行挑战与信任制度供给政社关系开放的改革中，政府转移职能或购买服务均会伴随不同程度的选择性执行。一是，环境效益债券服务提供者可能仅选择向最有可能产生经济效益的项目提供服务，或将项目资金应用在对自己有利的农村环境治理措施上，或通过提供低质量的干预措施来获取经济利益，而政府囿于间接参与和能力不足等原因难以及时对服务提供者进行有效监督。正如有学者指出，服务提供者之活动必须与项目所涉公共利益相关联，如非如此，服务提供者可能会竭尽所能寻求经济利益，而非履行其更重要的社会使命，可能夸大干预措施产生的积极结果，以确保成功付费及良好声誉。二是，服务提供者可能实施与环境效益债券无关任务而导致项目失败。在环境效益债券中，政府对于公共服务低成本高质量的要求，往往会阻滞社会资本寻求利润最大化的目标，如若无法通过环境效益债券实现经济追求，那么服务提供者会转而从事营利性活动以实现利益平衡，但服务提供者在实施环境效益债券项目期间还从事其他类型的营利活动，就难以保证环境效益债券项目的成功实施，主要原因在于服务提供者提供干预服务所需时间方面可能存在冲突，以及其可能利用环境效益债券前期预付资金进行营利性活动等。三是，服务提供者也可能因力所不及而无法实现预期结果。在实践中，有时是服务提供者责任有余但资格不足，有时是服务提供者资格有余但能力不足，有时是服务提供者热情有余而能力不足。基于此，在环境效益债券执行中需加强信任制度供给。首先，有必要全面建设环境效益债券数据库，环境效益债券数据库的建设包括两个组成部分，即环境效益债券服务提供者数据库和环境效益债券独立评估机构数据库。在环境效益债券服务提供者数据库的建设上，需制定明确的数据收集和共享标准，服务提供者数据库可以将其他主体纳入库中，政府等其他主体定期对服务提供者数据库进行质量评估和风险预警。在独立评估机构数据库的建设上，主要强调自我管理，旨在保证项目评估的独立性。为了保证数据的真实性，服务提供者数据库和独立评估机构数据库需定期进行信息交换和主体交互核查，对双方保存的项目基础数据进行比对，如有关数据之间存在较大差距，则由政府进行二次核查，核查的结果除涉及商业秘密等外向社会公开。其次，需加强服务提供者责任配置。其一，服务提供者需定期向政府、投资者等公开项目资金使用的有效信息，建立一个独立的托管账户来管理项目资金流，同时向投资者代表提供一定程度的监督该账户的权利。其二，可在环境效益债券协议中约定，一旦发现服务提供者或其工作人员实施不当行为，政府或融资机构有权更换或终止服务，并对其进行经济处罚。最后，引入独立的信任组织，这种组织不同于项目独立评估机构，其职能在于定期评估环境效益债券服务提供者实施的干预措施是否合法有效。在组织的选择上，可以包括以下几类：专业从事审计、律师服务机构，因为其受到相关规则的约束；专业评估机构，因为其在行业中有较高的商业信誉和声誉。信任组织协助政府定期对服务提供者进行监督，并与其他项目主体协作促进多元互信。(五)付费挑战与评估制度供给环境效益债券中政府为效果付费可能超过预期成本，同时还可能出现利益锁定。其一，在整个项目运行期间，融资机构、服务提供者等市场主体直接进行有关数据的收集与发布，这种制度也造就了其将获取的公共信息资源用以寻租的不良习惯。融资机构、服务提供者等可能会为达到政府付费条件而伪造数据，这种数据伪造不仅会对本例环境效益债券项目造成损失，严重之处在于虚假数据会对其他投资者造成投资误导和对后续环境效益债券发行提供错误指导。其二，环境效益债券中可能出现利益锁定。依据交易成本理论，锁定(Lock－in)指的是当一方主体对另一方主体产生依赖时，这等于授权对方在交易中掌握更大的自主选择权。常见的是私人部门对公共部门的锁定，使得预期转移给私人部门的风险转回到公共部门。例如，在农村环境治理项目中出现资金困境时，项目如需继续进行，政府就需要提供财政补贴等，如将原属私人部门之风险转回公共部门。此外，在环境效益债券项目建设或运营期间，也可能遇到政策变化、市场环境改变等因素导致成本上涨，例如疫情影响、外部大国博弈等，诸如此类因素如不加以考量，势必会对政府为效果付费造成挑战。评估制度是政府为效果付费的基础，环境效益债劵评估需坚持以下原则：依法评估，严格依据我国环境保护相关法律法规等进行评估；科学评估，规范环境干预效果评估方法；独立评估，确保环境效益债券对评估机构支付的款项不与项目结果是否实现挂钩，评估人员对项目没有经济利益。申言之，环境效益债券评估制度构建需在依法、科学、独立评估原则指导下，加快形成综合评估体系，实现环境效益债券评估工作常态化、制度化和多元化。第一，环境效益债券可设置两类评估机制：业务评估和执行评估。业务评估的重点在于定期监督项目进展，包括对项目的运行情况进行检查和风险排除。《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》指出：项目运营阶段由政府或者委托第三方机构定期对运营情况、环境治理效果、经费使用绩效等进行评估。基于此，环境效益债券的业务评估也可按照绩效目标对运营情况、环境治理效果、经费使用绩效等进行评估，做好绩效评价；执行评估依托业务评估进行更高级别评估，执行评估主体对环境效益债劵项目拥有决策权，包括变更环境效益债券参与者等。第二，设置两类环境效益债券评估人员：评估顾问和独立评估机构。评估顾问作为项目开发阶段的专业人士参与环境效益债劵的开发，充分考虑有关宏观经济环境，以及项目成功后政府为效果付费的能力范围。独立评估机构作为环境效益债券主体，对项目结果进行独立评估。需要指出的是，2018 年《农村人居环境整治三年行动方案》明确：要尊重村民意愿，根据村民需求合理确定整治优先顺序和标准。因此，农村环境治理视域下环境效益债券评估需重视村民的作用发挥。